Veille législative - Novembre 2012

Coopération entre organismes d’HLM vs marchés publics : la France au Conseil face à ses contradictions

Le développement de la coopération entre organismes d’HLM est, aujourd’hui plus que jamais, nécessaire à l’accomplissement des missions d’intérêt général qui leur sont imparties et à la feuille de route du gouvernement.

La mise en commun de moyens répond à la fois à l’exigence de rationalisation des coûts d’exécution du service public du logement social (gestion, prospection foncière, aménagement, maitrise d’ouvrage) et au développement de nouvelles réponses à des besoins nouveaux (viellissement, dépendances, logement des jeunes, accompagnement et insersion sociale), le tout en préservant le nécessaire ancrage local des organismes d’HLM. Le débat lancé au congrès de Rennes sur la mutualisation des moyens financiers s’inscrit pleinement dans ce contexte.

Alors que le Parlement européen semble avoir pris en compte cette exigence de mutualisation, le Conseil campe sur la position de la Commission et la France fait bande à part dans les négociations à Bruxelles.

Au sein de la commission parlementaire du marché intérieur et de la protection des consommateurs, les co-rapporteurs du Parlement européen en charge de la révision de la directive marchés publics semblent être en capacité de dégager un compromis. Ce compromis consisterait à inclure dans le champ de la coopération public-public, "les participations privées encadrées par la loi", dès lors que cet encadrement législatif vise à garantir l’absence d’intérêt distinct de l’intérêt public. Il s’agit en effet d’un critère jurisprudentiel de qualification de la coopération public-public. Un accord de compromis PSE-PPE-Vert pourrait ainsi émerger dans ce sens à l’initiative des co-rapporteurs Marc Tarabella (Bel), Frank Engel (Lux) et Heide Rühle (All), sur base de leurs amendements respectifs déposés début octobre.

Mais au Conseil rien ne bouge. La Présidence chypriote a simplement proposé de substituer "participation d’entreprises privées" à "participation privée", en tant que critère excluant toute qualification de coopération public-public. La France a quant à elle décidé de faire bande à part dans cette réécriture de l’article 11 sur la coopération public-public en demandant purement et simplement la suppression de cet article.

Une position extrême et isolée au sein Conseil. La France s’en remet aux juges de Luxembourg pour définir le champ de la coopération public-public. Cela l’exclue de toute participation à la recherche d’un compromis sur la reformulation de l’article 11. Et pourtant, l’exigence de sécurité juridique en matière de coopération public-public est une des principales conclusions de la consultation publique lancée par la Commission.

Si la directive était adoptée en l’état, c’est l’ensemble des modalités de coopération entre organismes d’HLM disposant de participations privées qui serait à soumettre aux dispositions de la directive marchés publics, allant des prestations entre organismes, aux relations avec les GIE de moyen et autres relations infra groupe, voir même aux prestations de services financiers entre organismes. Il en irait de même des relations entre ESH et offices ou Pact.

Sauf à procéder à une fusion massive, cela risque de bloquer la machine HLM et de faire exploser ses coûts d’exécution au moment même où l’Etat lui demande de produire 120.000 logements par an pendant 5 ans et de mutualiser ses moyens logistiques et financiers compte tenu des contraintes budgétaires.

Par ailleurs, la mise en concurrence de services internes mutualisés, de nature logistique ou stratégique, n’a pas de sens. Outre les problèmes sociaux que cela risque d’entrainer au sein du personnel concerné qui basculerait sous gouvernance commerciale, cette mise en concurrence risque de contribuer à "privatiser" une partie des services mutualisés des organismes d’HLM et ainsi favoriser l’arrivée de nouvelles participations privées de l’intérieur, non encadrées au titre de la gouvernance.

Entre le soutien public de Cécile Duflot en clôture du congrès et la position effective de la France au Conseil, c’est le grand écart. Mais que cherche donc l’Etat à travers cette posture ? Rendre nécessaire la mutualisation de moyens et la modernisation du tissu des organismes d’HLM par la contraction des fonds publics avec pour seule alternative aux marchés publics la fusion entre organismes d’HLM et le renoncement à leur ancrage local ?

Le vote en commission parlementaire du marché intérieur et de la protection des consommateurs (IMCO) est programmé fin novembre.

LG

EN DIRECT DE BRUXELLES

• CREDIT IMMOBILIER DE FRANCE : Selon la proposition de loi de finance, l’extinction progressive du CIF est un "scénario inévitable compte tenu de l’absence de perspective de retour à la viabilité et des exigences de la Commission européenne".

Qu’en est-il en réalité de ces exigences de la Commission en matière d’extinction du CIF découlant de la garantie accordée par l’Etat ? La compétence de la Commission, en qualité d’autorité de concurrence, se limite à vérifier les conditions de cette extinction qui relève d’une décision souveraine des autorités françaises. A ce jour, la Commission n’a reçu aucune demande formelle d’extinction du CIF de la part de Paris et ne demande aucunement à ce stade de procéder à une telle extinction. Les conditions de mise en oeuvre de la décision d’extinction du gouvernement ainsi que les mesures d’aide seront prochainement notifiées formellement à la Commission et soumises à l’approbation du Collège des Commissaires européens. La Commission doit veiller à ce que les mesures d’aides transitoires en vue de l’extinction soient conformes aux règles de concurrence. Une prodécure longue et complexe de consultation interservices au sein de la Commission sera alors lancée, elle peut durer plusieurs mois. Tous les Commissaires européens sont consultés et prennent part collégialement à la décision finale.

Mais le caractère soit disant inévitable du scénario d’extinction n’en est pas moins contestable. La France dispose en effet, de par les Traités, du large pouvoir discrétionnaire de restructurer le CIF, par exemple au moyen de l’organisation d’un service d’intérêt économique général (SIEG) de financement de l’accession sociale à la propriété, compte tenu des missions sociales assurées. La aussi, la Commission ne dispose que d’un pouvoir de contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation de la qualification de SIEG par la France. Si la France décide de restructurer le CIF en un tel SIEG, la Commission veillera aux conditions de cette restructuration, au bien fondé du SIEG au regard des défaillances de marché et à la conformité des mécanismes éventuels d’aides d’Etat au régime des compensations de service public auquel sont déja soumis les organismes d’HLM. A de nombreuses reprises, en Irlande et au Royaume-Uni, la Commission a validé le bien fondé du caractère de SIEG du financement de l’accession sociale à la propriété pour les ménages exclus de l’offre de prêts des banques commerciales. Seule contrainte : la restructuration doit mettre fin à toute activité commerciale hors SIEG et charger effectivement le CIF de la gestion du SIEG (acte officiel de mandat) en explicitant la mission particulière impartie en référence à une défaillance de marché effective en matière d’offre de prêts des banques commerciales ainsi que les obligations de service public qui en découlent (plafonds de revenus des accédants bénéficiaires, taux d’intérêt des prêts et durée, sécurisation ...). Tout avantage économique accordé au CIF dans le cadre spécifique de SIEG est conforme aux dispositions en matière d’aides d’Etat dès lors qu’il se limite à compenser les charges nettes d’exécution du SIEG découlant des obligations de service public, plus un bénéfice raisonnable.

Ce choix de restructuration, de nature exclusivement politique, ne relève pas d’une décision de Bruxelles mais d’un arbitrage parisien.

Et si le changement, ce n’était pas l’extinction du CIF et le licenciement de ses 2500 salariés mais l’organisation, au côté du SIEG de financement du logement locatif social dont est chargée la CDC, d’un SIEG de financement de l’accession sociale à la propriété ?

En savoir plus  : SIEG bancaire - rapport de la Commission au Conseil ECOFIN (EN, traduction FR), Lettre ouverte aux élus des Présidents de SACICAP

• ATTRIBUTIONS : La Commission européenne a confirmé la pleine compétence des Etats-membres à définir les règles d’attribution des logements sociaux. Lors de l’audition publique au CESE qui s’est tenue le 30 octobre dernier, le représentant du Commissaire Almunia en charge de la concurrence, a confirmé que la libéralisation du SIEG du logement social n’était pas à l’ordre du jour et qu’il revenait aux Etats-membres de définir les conditions d’accès au logement social, et notamment les plafonds de revenus. Hasard du calendrier, le gouvernement hollandais a adressé au Parlement le même jour, une proposition d’augmentation des plafonds de revenus, qui en accord avec la Commission, ne fera pas l’objet d’une notification préalable par les autorités néerlandaises.

• PRELEVEMENT : 660 millions d’euros : c’est le montant annuel du prélèvement sur nos homologues hollandais en débat au sein du Parlement, soit 275 euros par logement conventionné géré par tout bailleur disposant de plus de 10 logements. Ce prélèvement ira financer le budget général de l’Etat et non pas l’APL comme prévu initialement. AEDES, l’USH hollandaise, va saisir la Cour européenne des droits de l’homme contre cette proposition qu’elle juge disproportionnée et inéquitable. Une nouvelle étape de l’opération qualifiée de "démolition du logement social" qui devrait s’accompagner d’une mise en vente des logements aux occupants à grande échelle.

• FEDER en HLM : Wellspent ! : Le site "Well spent" de WWF qui recense à l’échelle européenne les bonnes pratiques en matière d’investissements des fonds structurels pour le développement durable, fait un focus sur la France et les 63.000 logements sociaux rénovés thermiquement avec l’appui du FEDER.Wellspent

• APL : Royaume-Uni : La crise économique et la flambée des prix des logements (+ 40% en 5 ans) ont eu raison des objectifs de réduction du budget logement. En 4 ans, le nombre de bénéficiaires de l’APL a augmenté de 86%, soit 417.000 ménages supplémentaires. Chaque mois, près de 10.000 ménages disposant d’un emploi déposent un dossier d’APL pour faire face à leur loyer. Alors que le volume annuel de construction neuve plafonne à 100.000 logements, il se crée chaque année quelques 400.000 nouveaux ménages. L’objectif ambitieux du gouvernement est de construire 140.000 logements en 2014.

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 28 novembre - Bruxelles : Vieillissement et logement abordable : préparer le futur, conférence européenne, Housing Europe

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