Opérateurs privés dédiés

Il s’agit d’entreprises de logement social dédiées, de droit privé, créées spécifiquement par la société civile et agréées par les autorités publiques compétentes

Ce troisième mode de gouvernance est en effet fondé sur une dissociation de l’autorité publique et de l’entreprise chargée par elle d’exercer le service d’intérêt général.

Il vise également à garantir la mise en œuvre des exigences de pérennité des obligations de service public par la définition d’obligations spécifiques relatives à l’encadrement de l’entreprise de logement social.

L’imposition de ces obligations organiques de service public s’opère en général par agrémentation ou enregistrement préalable des entreprises de logement social par l’autorité publique compétente ou auprès du régulateur.

On retrouve ces modes d’agrémentation préalable au Royaume-Uni et en Irlande pour les bailleurs sociaux agréés et les Housing associations, aux Pays-Bas par l’enregistrement des Corporations de logement, en France par l’agrémentation des Entreprises sociales pour l’habitat, au Danemark et en Autriche avec les sociétés immobilières d’utilité publique ou sans but lucratif.

L’autorité publique peut également imposer ces obligations organiques de service public en faisant exécuter les missions du logement social par des coopératives de logement, en se basant sur leur mode spécifique de gouvernance comme au Portugal, en Suède, en Espagne, en Italie, en Pologne, en Allemagne, en France, au Danemark et en Léthonie.

Au Royaume-Uni, ce processus d’agrémentation préalable s’opère au niveau régional. L’Angleterre, l’Ecosse et le Pays de Galle sont en effet compétents pour définir les clauses de l’agrément préalable de « bailleur social agréé » et les faire respecter par des agences de régulation du logement social.

En Angleterre par exemple, il incombe à la Housing Corporation de définir clairement le cahier des charges du service d’intérêt général du logement social, d’enregistrer les bailleurs sociaux, d’en assurer une régulation et une évaluation de leur performance.

Ces exigences s’expriment en termes par exemple de finalité non lucrative, de statuts spécifiques, de contrôle de la viabilité économique des 2000 bailleurs sociaux enregistrés mais également de leur capacité à associer les ménages bénéficiaires dans la prise de décision et de l’existence de voies de recours et de compensation pour les ménages lésés.

Une charte des droits des ménages bénéficiaires ou candidat au logement social définie également les devoirs des bailleurs sociaux en la matière.

L’agence gouvernementale est également en charge du financement du logement social et de l’octroi des aides d’Etat sous forme de compensation aux bailleurs sociaux agréés. L’agrément préalable conditionne en effet l’accès aux aides d’Etat sous la forme de compensation. L’évaluation des missions d’intérêt général des bailleurs sociaux agréés s’opère selon quatre critères principaux :

 la viabilité économique,

 la bonne gouvernance,

 la bonne gestion

 et le développement, notamment au regard de la mise en œuvre effective des contrats d’objectifs.

Ce mode opératoire est aujourd’hui dominant au Royaume-Uni et il s’est substitué en termes de construction neuve et de parc de logements sociaux à la gestion en régie du logement social par les autorités publiques locales.

Dans le cadre des programmes de transfert du parc de logement social des Communes aux bailleurs sociaux agréés, le nombre de logements sociaux concernés ne cesse de croître ainsi que le nombre de bailleurs sociaux agréés malgré une processus continue de concentration des bailleurs et de regroupement au sein de grands groupes.

Aux Pays-Bas, quelques 500 corporations de logement gérant 2,4 millions de logements sociaux sont « enregistrées » auprès du ministère du logement en tant que bailleur social en référence à six obligations à accomplir en priorité et définies dans un décret sur la gestion du logement social (BBSH).

Ce décret s’inscrit lui-même dans le cadre de la loi sur le logement de 1901 qui sert de base légale historique à la politique du logement et au développement du logement social aux Pays-Bas.

L’agrémentation porte sur l’engagement d’un objet social limité au logement et d’une priorité donnée de loger les personnes qui éprouvent des difficultés à accéder à un logement décent sur le marché en raison de leur niveau de revenus ou d’autres circonstances.

Les Corporations de logement sont tenues de procéder à des consultations des ménages bénéficiaires, les associations de bénéficiaires disposant d’un droit statutaire de proposer des candidats pour siéger dans le conseil de surveillance.

Le mode de gouvernance du secteur est en constante évolution. L’autonomie financière que le secteur a acquis à travers l’opération de « Brutering » par le remboursement anticipé des prêts publics au logement social et le versement anticipé des compensations a eu pour conséquence de déstabiliser les modes de gouvernance et de régulation du secteur, la suppression des aides publiques au logement social et l’indépendance financière des Corporations de logement ayant remis en cause les pratiques classiques de compensation d’obligations de service public imposées par l’Etat.

Par ailleurs, la volonté des autorités publiques nationales de développer la vente des logements locatifs sociaux des Corporations ou plus récemment de taxer lourdement leurs fonds propres afin de financer d’autres politiques publiques, a conduit la profession à développer ses propres instruments de régulation (codes de déontologie et de bonne gouvernance) et à définir ses propres engagements à travers l’adoption début 2007 d’une « réponse à la société » des Corporations de logement.

Cet exemple témoigne que la volonté de l’autorité publique de valoriser le patrimoine de logement social par la vente aux occupants ou par la taxation des fonds propres des Corporations de logement se trouve ici confrontée à une résistance des entreprises de logement social indépendantes agréées contrairement aux sociétés communales de logement en Allemagne ou en Suède qui ne disposent pas de cette capacité de résistance compte tenu de leur contrôle par l’autorité publique.

Le rapport de force engagé aux Pays-Bas entre d’une part l’autorité publique désireuse de valoriser le patrimoine et de capter les fonds propres des Corporations et d’autre part le secteur engagé dans la mise en œuvre de « sa réponse à la société » et l’organisation de son autorégulation professionnelle, traduit cette capacité de résistance des mandatés face aux mandants.

La notification à la Commission européenne du système de financement du logement social par le gouvernement hollandais s’inscrit pleinement dans ce rapport de force, consistant à essayer d’obtenir de Bruxelles ce que le gouvernement n’a jamais pu obtenir de son propre Parlement.

Cet exemple illustre également le caractère réducteur de l’approche du service d’intérêt général consistant à l’enfermer dans une relation unilatérale entre un donneur d’ordre, en l’occurrence l’autorité publique qui impose ses obligations de service public, et l’exécutant c’est-à-dire l’entreprise de logement social chargée de son exécution.

Dès lors que les modes de gouvernance reposent sur des acteurs indépendants disposant de leur valeurs propres, de leurs objectifs propres en termes notamment d’actions prioritaires, d’anticipation de besoins à venir ou encore d’actions de prévention, leur capacité d’initiative, d’auto mandatement et d’apport volontaire de réponses concrètes à des problèmes sociétaux et d’intérêt général, la nature de la relation entre l’autorité publique compétente et l’entreprise mandatée est forcément plus complexe, plus interactive voire conflictuelle.

Ainsi, le bon accomplissement de la mission d’intérêt général ne repose pas exclusivement sur la capacité de l’autorité publique à imposer les obligations de service public mais également sur la volonté de l’entreprise de logement social mandatée à les accomplir, voire à les développer, sur une base volontaire en référence à des valeurs propres d’intérêt général.

Il en est de même quand la relation s’opère dans un jeu à trois, à savoir l’autorité publique, l’entreprise mandatée et les bénéficiaires du service, dans le cadre du processus de renforcement du rôle des ménages bénéficiaires