Financement

Le financement du logement social dans les Etats-membres repose sur la combinaison d’un grand nombre de paramètres et de sources visant à couvrir essentiellement les dépenses d’investissement nécessaires à la fourniture d’un logement social accessible à la demande sociale.

Il revêt une dimension de financement d’infrastructure qui est d’autant plus importante que le logement social, à la différence d’autres services d’intérêt général dépendant d’une telle infrastructure, relève d’une occupation exclusive, permanente et sur une base continue par le bénéficiaire. Alors que dans les transports, les soins hospitaliers ou encore les télécommunications, l’usage de l’infrastructure par le bénéficiaire est soit temporaire, soit non exclusif et qu’en conséquence, elle peut satisfaire aux besoins de bénéficiaires multiples et consécutifs.

En matière de financement des infrastructures, les sources sont de trois natures :

1. les aides publiques à l’investissement visant à peser sur le niveau de loyer et son accessibilité effective à la demande sociale ;

3. les prêts immobiliers, généralement de long terme, visant à financer l’essentiel des dépenses d’investissement (foncier et logement), 5. les apports en capitaux propres des entreprises de logement social par le réinvestissement obligatoire ou volontaire des bénéfices tirés de leur activité.

Les aides publiques à l’investissement dans le logement social

Au sens du concept communautaire d’aides d’Etat, les aides publiques à l’investissement couvrent tous les avantages, directs ou indirects, octroyés par les autorités publiques ou sur ressources des autorités publiques, aux entreprises de logement social.

Cela concerne dans les Etats-membres une large gamme d’avantages économiques visant à réduire le « prix de sortie » du logement social et à garantir son accessibilité financière pour la demande sociale.

Nous avons identifié cinq types d’aides à l’investissement dans les Etats-membres :

1. les subventions à fond perdu sous la forme de primes à l’investissement accordées par les autorités publiques compétentes sur ressources publiques, au niveau national, régional et local et souvent dans une logique de co-financement entre les différentes autorités publiques compétentes comme en Italie et en Espagne. Ces subventions publiques peuvent également provenir de ressources affectées par la loi au logement social et provenant par exemple d’une contribution obligatoire des entreprises et / ou des salariés qui prend la forme d’une taxation spécifique dont le produit est affecté au financement logement social comme en Grèce et en Autriche et jusqu’à une période récente en Italie ;

2. les bonifications d’intérêt prenant en charge toute ou partie de la charge d’intérêt de l’endettement, ces bonifications d’intérêt pouvant être versées sur base d’une financement bancaire banalisé ou faire l’objet de prêts spécifiques délivrés par des banques publiques et intégrant la bonification d’intérêt à l’exemple des prêts spéciaux de certaines banques publiques des Länder en Allemagne ;

3. les garanties publiques permettant d’accéder à des ressources bancaires moins coûteuses, de se substituer aux garanties hypothécaires ou encore de majorer la quotité des emprunts comme aux Pays-Bas et en Suède ;

4. les minorations de taux de TVA dans les conditions définies par la 6ème directive TVA, que l’on retrouve dans 12 Etats-membres ;

5. les aides publiques spécifiques à l’acquisition foncière, par des primes à l’acquisition ou aux surcoûts fonciers dans les zones tendues, ou par l’accès à des terrains appartenant aux autorités publiques soit gratuitement, soit à prix réduits soit en location de longue durée sous la forme de baux emphytéotiques ?

Ces aides à l’investissement accordées aux entreprises de logement social peuvent également s’accompagner d’aides publiques liées à l’exploitation du service d’intérêt général au-delà même de l’opération d’investissement, au moyen par exemple :

1. de subventions d’exploitation, notamment en cas de politique tarifaire basée sur des loyers en fonction des revenus des bénéficiaires comme en Belgique et au Luxembourg ;

2. d’exonération de taxes relatives par exemple aux bénéfices, aux salaires, au chiffre d’affaire ou sur la propriété foncière ou bâtie présentes dans une grande majorité d’Etats-membres ;

L’obtention de ces aides publiques est conditionnée au respect des obligations de service public imposées par les autorités publiques, notamment quant à la politique tarifaire et à la fixation des loyers, mais également quant aux conditions d’attribution des logements sociaux à la demande sociale.

Compte tenu de la compétence dite concurrente entre les autorités publiques aux niveaux national ou fédéral, régional et local, ces aides publiques sont en général octroyées dans une logique de cofinancement, le tour de table souvent indispensable pour « boucler » le plan de financement, relevant de l’initiative de l’entreprise de logement social.

En fonction des systèmes de logement social en vigueur dans les Etats-membres, de la définition de ses missions sociales, des marges de manœuvre en terme de péréquation des coûts et de l’existence d’un système d’aide personnelle au logement pour les bénéficiaires, ces aides publiques peuvent se limiter à une simple garantie publique des emprunts, de premier ou de second rang, comme aux Pays-Bas et en Suède, à des primes à l’investissement pouvant atteindre jusqu’à une période récente 57% du plan de financement au Royaume-Uni.

Ces aides publiques à l’investissement et à l’exploitation peuvent être complétées par des aides personnelles au logement accordées directement ou en tiers payant aux occupants des logements sociaux en fonction de leur niveau effectif de loyer, de la taille du ménage et de son niveau de revenus effectif.

En matière d’accessibilité financière des logements sociaux, ces aides personnelles au logement jouent un rôle complémentaire à la politique tarifaire imposée à l’entreprise de logement social car elle permet de moduler le niveau effectif de loyer quittancé en fonction des revenus des bénéficiaires.

Ces systèmes d’aides personnelles au logement ont été développés en Allemagne, Autriche, Suède, Danemark, Finlande, Royaume-Uni et Irlande.

Dans les autres Etats-membres ne disposant pas de ce système d’aide personnelle au logement, comme en Belgique, au Luxembourg, en Espagne et en Italie, la modulation du loyer en fonction des revenus du bénéficiaire est assurée directement par l’entreprise de logement social dans le cadre de la politique tarifaire et fait l’objet de compensations annuelles par l’autorité publique ou de péréquation.

Les prêts immobiliers au logement social

L’essentiel du plan de financement repose donc sur les conditions d’emprunt, souvent à long terme, des entreprises de logement social.

Ces conditions d’emprunt dépendent directement de la nature de la ressource financière (épargne liquide, obligations foncières…), de l’intermédiation bancaire (banques commerciales généralistes, banques spécialisées, banques publiques) et de sa nature (transformation financière de ressources liquides en emplois à long terme, émission d’obligations foncières ou d’emprunts à long terme…).

Trois grandes catégories d’intermédiation bancaire ont été identifiées en matière de financement du logement social dans les Etats-membres :

1. les banques commerciales non spécialisées qui ont progressivement développé une offre de prêts aux entreprises de logement social sur base de ressources liquides ou semi-liquides et de prêts à très long terme dont les conditions de taux sont soit variables soit révisables par période. Le développement de ce type de financement s’est manifesté particulièrement aux Royaume-Uni dans le cadre du « private finance initiative » et aux Pays-Bas grâce à la consolidation du Fond de garantie du logement social, ainsi qu’en Allemagne en complément des systèmes de prêts bonifiés des Länder. Ce système se développe également dans les nouveaux Etats-membres mais sous l’impulsion de prêts globaux au logement social accordés à ces banques commerciales par les banques nationales de développement, elles-mêmes souvent refinancées par des prêts globaux de la Banque Européenne d’Investissement (BEI). Ces prêts globaux au logement social accordés aux banques commerciales disposent de clauses spécifiques quant à l’usage des prêts finaux, notamment en matière de groupes cibles éligibles. Ils sont généralement octroyés aux collectivités locales ou à leurs sociétés communales de logement social afin de construire de nouveaux logements sociaux ou de moderniser le parc locatif public résiduel non encore vendu aux locataires. Le faible coût de la ressource financière est lié aux garanties publiques apportées soit par les banques nationales de développement, soit par la banque européenne d’investissement.

2. les banques commerciales spécialisées dans le financement immobilier et dont les prêts sont assis en général sur des obligations foncières et d’autres ressources de long terme. Ce mode de financement qui adosse des ressources longues à des emplois longs est présent en Suède, Danemark, Finlande, en Espagne mais également aux Pays-Bas.

3. les banques publiques ou para-publiques qui assurent directement la fonction de prêteur pour les entreprises de logement social. Ces banques publiques peuvent dépendre de l’Etat central, des autorités régionales comme en Allemagne et en Belgique ou des autorités locales comme en Finlande. Elles assurent à la fois la collecte de la ressource financière ou d’emprunts publics à long terme comme en Belgique, ainsi que leur transformation financière éventuelle et l’octroi direct de prêts spécifiques aux entreprises de logement social. Ce système de financement public vise à assurer une égalité de traitement des entreprises de logement social en matière de condition de financement des investissements et à neutraliser le processus de sélection des risques client opéré par les banques commerciales. Elles ont également pour objectif d’amortir les évolutions éventuelles du coût de la ressource financière et d’en lisser les effets sur la politique tarifaire de l’entreprise de logement social.

Les apports en capitaux propres des entreprises de logement social L’apport en capitaux propres constitue la troisième source de financement. Il est très inégal dans les Etats-membres et fortement dépendant de la taille du patrimoine en gestion et des modes historiques de financement.

La mobilisation des fonds propres des entreprises de logement social est particulièrement développée dans les Etats-membres disposant de taux élevés de logements sociaux, comme aux Pays-Bas, en Suède, au Danemark, en Finlande, en Allemagne et Autriche. Il s’agit d’Etats-membres disposant d’une longue tradition de logement social et d’entreprises de logement social soumises à des obligations de réinvestissement dans l’activité de logement social des bénéfices éventuels dégagés.

A l’opposé, les bailleurs sociaux agréés au Royaume-Uni, dont le développement de l’activité est relativement récent, ne sont pas en mesure d’affecter leurs fonds propres au financement de leurs investissements. Leur plan de financement se résumait à une prime à fond perdue couvrant plus de le 50% des coûts d’investissement et d’un prêt bancaire banalisé accordé par des banques commerciales aux conditions présentes sur le marché. La crise budgétaire a conduit le gouvernement à réduire l’importance de cette prime et à inciter les opérateurs à trouver d’autres sources de financement sur le marché.

Par contre, le système d’aide personnelle au logement (housing benefit) qui prend en charge l’intégralité du paiement du loyer pour les ménages relevant de l’aide sociale, constitue une garantie de fait pour les banques commerciales compte tenu de la mission très sociale des bailleurs sociaux agréés et de l’importance des bénéficiaires de logements sociaux relevant de l’aide sociale.

A noter cependant, le cas particulier du Danemark qui intègre une contribution des locataires au plan de financement du logement social par le dépôt d’une caution équivalente à 2% du coût du logement pour laquelle les locataires les plus désavantagés pourront bénéficier d’aides particulières de la part des Communes en vue de sa constitution. Cette caution est placée durant la durée d’occupation du logement social par son bénéficiaire et remboursée en cas de mobilité résidentielle.

Cette typologie dissocie les aides publiques à l’investissement et/ou à l’exploitation accordées directement ou indirectement aux entreprises de logement pour le financement de l’infrastructure logement, des aides directes à l’occupation versées aux bénéficiaires en fonction de leur caractéristiques propres, notamment de la taille du ménage et de ses niveaux de ressources.

L’ensemble de ces régimes d’aides forme un système global au sein duquel chaque variable est étroitement liée aux autres. Une illustration de cette logique globale peut être apportée par l’analyse concrète des systèmes en présence dans certains Etats-membres.